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SENTENZE AMMINISTRATIVE TOSCANE a cura di Francesco Massimo Pozzi |
a cura dell'Avv. Gianna MERCATALI
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TRIBUNALE DI FIRENZE
UFFICIO DEL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ordinanza che solleva questione di legittimità costituzionale
IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI DR. ANTONIO CRIVELLI
VISTI gli atti del procedimento a carico di XX
indiziato
della contravvenzione di cui all'art.20 lett. B) L.28.2.1985 n.47 per avere realizzato quale proprietario e committente, in assenza della prescritta concessione edilizia, mediante un insieme sistematico di opere, la ristrutturazione di un edificio adibito a magazzino, consistenti:
1. nella realizzazione di tramezzi in foratoni sia al piano terra che al primo piano con conseguente aumento del numero dei locali;
2. nel rifacimento dei solai tra il piano terra e il piano primo;
3. nella modifica dei prospetti realizzata attraverso la modifica generalizzata delle aperture;
4. nella realizzazione di una scala esterna di collegamento tra il piano terreno e il primo piano, rivestita con un muro in foratoni e sasso, delle dimensioni di mt.1,20 x 6,95 x h. 2,0 - 4,60 (opera ancora priva di copertura al momento dell'accertamento), con conseguente aumento di superficie e di volume;
e così effettuando integrale trasformazione del fabbricato con mutamento di destinazione d'uso.
In YY , lavori in corso d'opera al 10.4.1999. Reato permanente.
LETTA la nota del Procuratore della Repubblica in data 21.11.2000 con cui, rilevato che le opere abusive suddescritte costituiscono giuridicamente intervento di ristrutturazione edilizia sia a mente dell'art.31 lett. d) L.5.8.1978 nr. 457 che dell'allegato d) alla L.R.T. 21.5.1980 n.59, viene sollevata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge regionale toscana nr. 52 del 14.10.1999 nella parte in cui assoggettano a mera attestazione di conformità anche gli interventi di ristrutturazione edilizia per i quali le leggi dello Stato 28.1.1977 nr. 10 (art.1), 5.8.1978 nr.457 (art.48), 28.2.1985 nr. 47 (art.9) ne stabiliscono l'assoggettamento a concessione edilizia. Con ciò sottraendo alla tutela penale di cui all'art.20 lett. B) e C) L.28.2.1985 nr. 47 l'esecuzione di opere abusive integranti intervento di ristrutturazione edilizia e violando, così, i principi costituzionali di riserva esclusiva alla legge dello Stato della materia penale e del rispetto dei limiti posti da "legge cornice" stabiliti dagli artt.25 e 117 della Costituzione, come affermato dalla Corte Costituzionale, con sentenze 26.6.1956 n.6, 1.12.1959 n.58, 4.7.1979 n.66, 7.7.1986 n.179, 3.4.1987 n.97, 18.1.1991 n.14, 18.1.1999 n.18, 15.3.1991 n.122, 15.4.1993 n.168 e 13.5.1993 n.231.
RILEVATO in fatto che la questione è rilevante nel caso concreto ai fini del decidere in quanto:
- le opere eseguite abusivamente, così come descritte, sono suscettibili di integrale intervento di ristrutturazione edilizia, essendo rivolte a trasformare un edificio ad uso magazzino in civile abitazione mediante un insieme sistematico di opere che hanno inciso sia sulle superfici abitabili, sia sull'aspetto esteriore che sulla sagoma dell'edificio, mediante l'inserimento di nuove strutture e attraverso una progressione degli interventi indirizzati alla realizzazione di un progetto di trasformazione unitario;
- l'assoggettamento dell'intervento di ristrutturazione edilizia alla sola dichiarazione di conformità disciplinato dagli artt.2 e 4 della LRT 14.10.1999 n.52 sottrae l'esecuzione delle relative opere, intraprese senza alcuna forma di abilitazione amministrativa, alla tutela penale di cui all'art.20 lett. B) L.28.2.1985 nr. 47 ed implica per il Pubblico Ministero la richiesta di archiviazione in luogo di quella di rinvio a giudizio al Giudice delle Indagini preliminari. E' principio consolidato, infatti, quello secondo cui il riferimento alla concessione come elemento normativo della fattispecie tipica di cui all'art.20 lett. B) e C) della legge 47/85 inibisca l'estensione della pretesa punitiva ad ipotesi di esecuzione di lavoro senza altre forme di provvedimenti abilitanti;
RITENUTO in diritto che la questione di costituzionalità non è manifestamente infondata per le seguenti considerazioni:
1) CONTRASTO FRA LEGGE REGIONALE E LEGGE STATALE
- l'art.1 della legge statale 28.1.1977 n.10 assoggetta a concessione ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio;
- l'art.48 della legge statale 5.8.1978 nr.457 e la legge statale 25.3.1982 n.94, fra gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, hanno introdotto la deroga dal regime concessorio per quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, ma non già per quelli di ristrutturazione edilizia;
- l'art.9 della legge statale 28.2.1985 n.47 ribadisce l'assoggettamento a regime concessorio degli interventi di ristrutturazione edilizia;
- l'art.2 comma 60 punto 7 della legge statale 28.12.1996 n.662, nel classificare gli interventi soggetti a denuncia di inizio di attività, non menziona gli interventi di ristrutturazione edilizia.
Ne consegue che tali ultimi interventi, secondo la disciplina urbanistica delle leggi dello Stato, sono assoggettati al regime della concessione da parte del Sindaco e che la loro esecuzione in difetto di tale atto abilitante è sottoposta a tutela penale a mente dell'art.20 lett. B) della legge 28.2.1985 n.47.
Per contro, la legge della Regione Toscana n.52 del 14.10.1999 (recante nuova disciplina generale dei regimi relativi alle trasformazioni urbanistiche) sottrae l'intervento di ristrutturazione edilizia dal regime concessorio, trasferendolo in quello della mera denuncia di inizio di attività. Invero, l'art.2 assoggetta a mera attestazione di conformità gli interventi previsti dall'art.4, fra i quali sono espressamente menzionati quelli di ristrutturazione edilizia.
Si rileva, ancora, che, se è vero che l'art.25 u.mo comma della L. 28.2.1985 n.47 apra alle leggi regionali lo stabilire "...quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, subordinare a concessione e quali mutamenti.... dell'uso di immobili o di loro parti siano subordinati ad autorizzazione", è altrettanto vero che la stessa legge-quadro - come si autodefinisce espressamente all'art.1 - 28.2.1985 n.47 ponga alla normazione regionale in materia di controllo dell'attività urbanistica ed edilizia il limite della conformità ai principi definiti dai capi I, II e III della legge statale. E tra questi vi è quello dell'assoggettamento a concessione edilizia degli interventi di ristrutturazione edilizia, stabilito dall'art.9, inserito nel capo I, ricognitivo e confermativo del regime stabilito dalla precedente normazione ("...le opere di ristrutturazione edilizia, come definite dll'art.31 lett .d L. 5.8.1978 n.457, eseguite in assenza di concessione...").
2) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 5 e 25 DELLA COSTITUZIONE.
La norma di cui all'art.2 della legge regionale toscana 14.10.1999 n.52, nel sottrarre al regime della concessione gli interventi di ristrutturazione edilizia, abroga sostanzialmente la disposizione incriminatrice statale dell'art.20 lett. B) L. 28.2.1985 n.47 per tutte le ipotesi di esecuzione di lavori di ristrutturazione senza provvedimento abilitativo del Sindaco, in particolare senza la concessione. La ratio dell'art.25 2° comma della Costituzione è stata costantemente ravvisata nella esigenza di riservare alla esclusiva potestà normativa statale la individuazione delle vicende costitutive della punibilità dei cittadini, per il fondamentale argomento che la sanzione penale incide sui diritti fondamentali di libertà e dignità personale, cosicchè la scelta della sua utilizzazione non può che competere alla legislazione statale e in condizioni di uguaglianza su tutto il territorio nazionale: nel mentre, un pluralismo di fonti regionali violerebbe il principio della unità politica dello Stato ex art.5 Costituzione.
L'attribuzione alle Regioni del potere di influire indirettamente sulle fattispecie incriminatrici stabilite da leggi dello Stato implica, inoltre, l'aberrante situazione, violatrice del principio di uguaglianza fra i cittadini di cui all'art.3 Costituzione, che la rilevanza penale di una certa condotta viene a dipendere dal luogo in cui il reato è stato accertato, in ragione delle differenti discipline urbanistiche che possono essere assunte dagli organi legislativi regionali. Con ciò che lo stesso comportamento viene a ricevere trattamenti differenti nell'ambito dello stesso territorio nazionale.
3) VIOLAZIONE DELL'ART.117 COSTITUZIONE
L'art.117 della Costituzione, nel disciplinare la funzione legislativa delle Regioni di diritto comune concorrente a quella dello Stato, stabilisce che l'emanazione di norme legislative da parte delle Regioni, nelle materie stabilite dall'art.117 della Costituzione, si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti.
La disposizione Costituzionale suddetta appare violata dagli artt.2 e 4 della LRT 14.10.1999 n.52 che introducono una disciplina regionale del regime urbanistico delle ristrutturazioni edilizie totalmente difforme da quello concessorio di cui all''rt.9 della legge cornice 28.2. 1985 n.47 e dalla disciplina generale della materia, quale si evince dal combinato disposto delle norme di cui:
- all'art.1 della legge statale 28.1.1977 n.10, che assoggetta a concessione ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio;
- all'art.48 della legge statale 5.8.1978 nr.457 e all'art.7 della legge statale 25.3.1982 n.94 che, fra gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, hanno introdotto la deroga dal regime concessorio per quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, ma non già per quelli di ristrutturazione edilizia;
- all'art.9 della legge statale 28.2.1985 n.47 che ribadisce l'assoggettamento a regime concessorio degli interventi di ristrutturazione edilizia;
- all'art.2 comma 60 punto 7 della legge statale 28.12.1996 n.662 che, nel classificare gli interventi soggetti a denuncia di inizio di attività, non menziona gli interventi di ristrutturazione edilizia.
Norme tutte statuenti il principio fondamentale secondo cui un intervento di forte impatto urbanistico come quello della ristrutturazione edilizia postula una forma pregnante di controllo di conformità edilizio-urbanistica quale quella della concessione edilizia - espressa e non tacita per silenzio assenso - da parte del Sindaco.
Vale, al proposito, richiamare quanto sopra detto in punto di delega alle Regioni, a mente dell'art.25 ultimo comma L. 28.2.1985 n.47, della potestà di disciplinare casi particolari di trasformazioni di immobili o del loro uso subordinate a regimi attenuati, consentendo così una disciplina eterogenea sul territorio nazionale.
Si ribadisce che la stessa legge-quadro 28.2.1985 n.47 - come la stessa si autodefinisce espressamente all'art.1 - pone alla normazione regionale in materia di controllo dell'attività urbanistica ed edilizia il limite della conformità ai principi definiti dai capi I, II e III della legge statale. E tra questi vi è quello dell'assoggettamento a concessione edilizia degli interventi di ristrutturazione edilizia, stabilito dall'art.9, inserito nel capo I, ricognitivo e confermativo del regime stabilito dalla precedente normazione ("...le opere di ristrutturazione edilizia, come definite dall'art.31 lett. d L.5.8.1978 n.457, eseguite in assenza di concessione..."). Normativa ribadita ulteriormente dalla successiva legge statale 28.12.1996 n.662 che, all'art.2 comma 60 punto 7, nel classificare gli interventi soggetti a denuncia di inizio attività, non menziona gli interventi di ristrutturazione edilizia.
Con ciò che dal complesso delle leggi vigenti si desume il principio che l'intervento di ristrutturazione edilizia deve essere sottoposto al regime della concessione del Sindaco.
Va richiamato, al proposito, il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui in tema di disciplina edilizia le regioni possono intervenire solo nei limiti in cui tale potere sia stato loro conferito dalle leggi dello Stato, con ciò che, in difetto di specifiche previsioni al riguardo, l'obbligo della preventiva concessione in vista di ogni tipo di costruzione non può essere modificato o rimosso dalla legislazione regionale (v. Cass. Sez. V, 4.8.1994 n.8763, Battiato).
Sussistono, dunque, dubbi di incostituzionalità della legge regionale sufficientemente fondati da rimettersi la questione di legittimità al vaglio della Corte Costituzionale.
P.Q.M.
DICHIARA RILEVANTE E NON MANIFESTAMENTE INFONDATA la questione di costituzionalità per violazione degli artt.3, 5, 25 2° comma e 117 della Costituzione degli artt.2 comma 2° e 4, comma 2° lett. D) della legge regionale toscana 14.10.1999 n.52, nella parte in cui assoggettano a mera attestazione di conformità gli interventi di ristrutturazione edilizia.
SOSPENDE il procedimento.
Visto l'art.23 della Legge 11.3.1953 n.87
ORDINA che a cura della Cancelleria:
1. l'ordinanza sia notificata, nel testo integrale, alle parti, anche se non costituite, al Pubblico Ministero e al Presidente della Giunta Regionale Toscana;
2. l'ordinanza sia comunicata, nel testo integrale, al Presidente del Consiglio Regionale della Toscana;
3. l'ordinanza e tutti gli atti processuali siano trasmessi alla Corte Costituzionale con la prova di tutte le notificazioni e comunicazioni avvenute.
Firenze, lì 17.1.2001
Il Giudice per le Indagini Preliminari
Dr. Antonio Crivelli
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