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SENTENZE AMMINISTRATIVE TOSCANE a cura di Francesco Massimo Pozzi |
a cura dell'Avv. Vittorio CHIERRONI - Studio Legale Lessona
1. - Atto amministrativo - Requisizione - Presupposti - Situazioni improvvise ed imprevedibili - Necessità - Mancanza - Illegittimità della requisizione - Fattispecie.
2. - Atto amministrativo - Requisizione - Annullamento - Risarcimento danni - Giurisdizione giudice amministrativo - Fattispecie.
1. - Il potere di requisizione ai sensi dell'art. 7 L. 20 marzo 1895 n. 2248 all E) è potere eccezionale, disancorato da precostituiti schemi normativi e/o procedimentali, finalizzato alla salvaguardia di interessi generali non altrimenti tutelabili, giustificato da ragioni di urgenza in presenza di situazione improvvise ed imprevedibili e non causate dall'inerenza o comunque dal comportamento della p.a. procedente; pertanto, detto potere non può essere legittimamente esercitato quando la situazione non presenti gli indicati caratteri, come accade nel caso in cui la p.a. receda unilateralmente dal contratto di locazione in precedenza stipulato che garantiva l'uso del fabbricato.
2. - L'annullamento del provvedimento di requisizione e del correlato provvedimento di riduzione del corrispettivo rispetto al canone di locazione convenzionalmente già pattuito, comporta con effetto retroattivo la reintegrazione piena del diritto soggettivo (di proprietà) già degradato a interesse legittimo per effetto dell'operato della p.a. la quale, pertanto, al fine della effettività della tutela giurisdizionale, deve essere direttamente condannata dal Giudice Amministrativo alla corresponsione dell'intero canone convenzionale pattuito per i periodi di illegittima requisizione (1).
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1. La sentenza risulta di particolare interesse poichè dà particolare attuazione ai principi di cui alla Sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 500/99.
DIRITTO - Va disposta la riunione dei due ricorsi per evidenti motivi di connessione soggettiva e oggettiva, essendo essi rivolti avverso più provvedimenti di requisizione di un immobile di proprietà della ricorrente.
Con gli atti impugnati con il primo ricorso n. 30/99 la Prefettura di Firenze ha disposto la requisizione per sei mesi di un immobile di proprietà della Società ricorrente, già adibito a Commissariato di polizia in virtù di un contratto di locazione stipulato il 17.11.1993 con la società per la durata di sei anni a decorrere dal 1.10.1993, ma che la Prefettura aveva disdettato il 27 luglio 1996 prima della scadenza in vista di altre soluzioni alloggiative, in seguito non più ricorrenti (primo provvedimento). Contestualmente la Prefettura fissa l'importo per l'uso dell'immobile in misura inferiore al canone di locazione concordato (secondo provvedimento) anche per i periodi precedenti.
Con gli atti impugnati con il secondo ricorso n. 272/99 la Prefettura, perdurando l'indisponibilità di altri immobili ove trasferire la sede del Commissariato, si determina ad occupare fino al 31 marzo 2000 l'immobile della società mediante altri due provvedimenti di requisizione.
I ricorsi contengono gli stessi motivi - sia pure riferiti a provvedimenti adottati in tempi diversi ma sostanzialmente uguali - che possono essere trattati congiuntamente e che sono fondati, per l'assorbente censura di cui al primo e al terzo motivo di entrambi i gravami.
La Prefettura di Firenze, dopo aver disdettato il contratto di locazione stipulato con la società ricorrente, prima della scadenza, ritenendo di poter disporre di altri immobili da adibire a commissariato (eventualità poi non verificatasi), ha proceduto a ben cinque requisizioni semestrali dal 30.9.1997 al 29.9.1999 - delle quali sono ora impugnate le ultime tre (decreto 29.9.1998, con il primo ricorso, e decreti 25 marzo 1999 e 28.9.1999 con il secondo ricorso) - adducendo che la società si sarebbe resa inadempiente all'obbligo contrattuale di effettuare i lavori per rendere i locali funzionali alle necessità dell'ufficio e ritenendo che rimanessero immutate le necessità che imposero le prime requisizioni, ovverosia la mancanza di altre soluzioni alloggiative e l'indisponibilità della società a stipulare un nuovo contratto di locazione secondo nuove condizioni.
É evidente che ogni provvedimento è di per sé lesivo e può essere impugnato singolarmente (anche se non risulta che siano stati impugnati i primi due), perché ciascuno di essi é autonomo rispetto agli altri anche se si susseguono senza soluzione di continuità per asserite ragioni di urgenza e di grave necessità pubblica.
A giustificazione del proprio operato la p.a. richiama le disposizioni di cui agli art. 7 della legge n. 2248 del 1865, all. E, 2 del R.D. n. 773 del 1931, 19 del R.D. n. 383 del 1934 e 835 del R.D. n. 262 del 1942. Ma i provvedimenti di requisizione in uso, quali sono in sostanza quelli ora impugnati, per essere legittimi devono rispondere allo schema legale che disciplina l'utilizzazione temporanea delle proprietà private.
Secondo costante giurisprudenza (Cons. di Stato, sez. IV, n. 291 del 1994; Cons. giust. amm. sic. n. 97 del 1995), il potere di requisizione ai sensi degli artt. 7 della legge sul contenzioso amministrativo del 1865 e 19, terzo comma, del t.u. n. 383 del 1934 è potere eccezionale del Prefetto, disancorato da precostituiti schemi normativi e/o procedimentali, finalizzato alla salvaguardia di interessi generali non altrimenti tutelabili con i rimedi ordinari previsti dall'ordinamento, giustificato dall'urgenza e dall'imprevedibilità dell'evento e non può essere esercitato quando la situazione di emergenza sia prevedibile o sia stata causata dall'inerzia o comunque dal comportamento della stessa p.a. procedente. Le proroghe reiterate di tali provvedimenti, che contraddicono il carattere della contingibilità della situazione cui si intende provvedere, finiscono con l'attribuire al provvedimento la non consentita natura di atto a effetti permanenti a fronte del carattere essenzialmente temporaneo dell'istituto.
Nella specie, la p.a. ha il 27 luglio 1996, prima della scadenza, disdettato il contratto di locazione, avvalendosi della clausola contrattuale (art. 4) che a ciò la abilitava, motivando che "per esigenze di servizio il Commissariato deve essere trasferito in altra sede"; successivamente, in data 9 dicembre 1996, afferma che "a causa dell'indisponibilità dei nuovi locali nei quali dovrà essere trasferito il Commissariato... i sei mesi previsti per la disdetta del contratto dovranno avere decorrenza dal 27.1.1997"; in seguito il 10 aprile 1997 comunica che "per esigenze sopravvenute non sarà possibile effettuare il rilascio dell'immobile... alla data 27.7.1997" e che lo stabile sarà "improrogabilmente riconsegnato... alla scadenza del contratto" e cioè al 30.9.1997; quindi inizia ad emanare i provvedimenti di "requisizione" semestrale dal 1.10.1997, in un primo momento disponendo che l'indennità annua è pari al canone di locazione (decreti 30 settembre 1997 e 31.3.1998) e poi (decreto 3.11.1998) riducendo detta indennità di 20 milioni annui con effetti retroattivi a partire dal primo provvedimento di requisizione. Intanto tra marzo e luglio 1998 si avviano delle trattative con la proprietà per il rinnovo del contratto di locazione, previa l'effettuazione a cura della società di opere di ristrutturazione e di adeguamento, che però non vanno a buon fine per la differenza di canone richiesto (lire 380 milioni annui) rispetto a quello offerto (lire 190 milioni).
La successione dei fatti sopra ricordata evidenzia l'illegittimo operato dell'amministrazione statale resistente.
Tutte le considerazioni che la p.a. adduce a giustificazione dei provvedimenti adottati - ad es: "i lavori progettati per rendere i locali funzionali alle necessità dell'ufficio non sono ancora iniziati" (decreti 29 settembre 1998 e 3 novembre 1998) ovvero "alla scadenza dei termini non è stato possibile stipulare il nuovo contratto di locazione" (decreti 25 marzo 1999 e 28 settembre 1999) - attengono a profili privatistici che esulano dal sindacato di questo giudice, anche se non è possibile non rilevare, quanto al dedotto inadempimento della Società agli obblighi convenzionalmente assunti, che dal contratto di locazione (art. 5) la proprietà si era obbligata soltanto a sostenere l'onere del funzionamento degli impianti dell'acqua potabile, a "dotare i locali di impianto elettrico conforme a norma CEE e a provvedere alla sua manutenzione" nonché a "fornire e mettere in efficienza i mezzi di riscaldamento dell'immobile"; nessuna opera di ristrutturazione era prevista nel contratto di locazione a carico della proprietà. Le successive trattative per il rinnovo del contratto di locazione, con obblighi ulteriori da parte della società proprietaria (opere di ristrutturazione), non possono essere esaminate in questa sede, involgendo questioni che spettano al giudice ordinario.
I provvedimenti di requisizione impugnati con i due ricorsi in esame (terza, quarta e quinta requisizione) sono pertanto carenti dei presupposti legittimanti l'esercizio del relativo potere, dovendosi rilevare che la situazione né imprevista, né imprevedibile è stata occasionata con il recesso unilaterale della p.a. dal contratto di locazione in precedenza stipulato; contratto che invece avrebbe potuto tacitamente rinnovarsi, garantendo alla p.a. l'uso del fabbricato per le proprie esigenze organizzative. I provvedimenti impugnati devono pertanto essere annullati.
Illegittimo è pure il provvedimento del 3 novembre 1998 (impugnato con il primo ricorso), sia nella parte in cui riduce retroattivamente (per la prima e la seconda requisizione) l'indennità con effetto dal 1.10.1997 e fino al 30 settembre 1998, in contrasto con i precedenti provvedimenti di requisizione (30 settembre 1997 e 31 marzo 1998, non impugnati) - che avevano calcolato la detta indennità in misura pari al canone di locazione e che per tale motivo erano stati accettati (e non impugnati) dalla società proprietaria dell'immobile - sia per la parte in cui opera tale riduzione anche per la terza requisizione (questa impugnata invece con il ricorso n. 30/99) per illegittimità derivata dall'illegittimità del terzo provvedimento di requisizione. Pertanto, anche tale provvedimento di riduzione deve essere annullato.
L'annullamento dei provvedimenti impugnati in accoglimento dei ricorsi, comporta con effetto retroattivo la reintegrazione piena del diritto soggettivo (di proprietà) già degradato a interesse legittimo per effetto dell'operato della pubblica amministrazione.
Come ha rilevato la sent. n. 500/99 delle sezioni unite della Cassazione nel procedere ad una rilettura dell'art. 2043 c.c., alla "macchinosità" del sistema secondo la giurisprudenza precedente -per la quale, una volta eliminato l'atto illegittimo l'interessato doveva rivolgersi ad altro giudice (quello ordinario) per ottenere la reintegrazione del pregiudizio patrimoniale sofferto - occorre porre rimedio e seguire il nuovo indirizzo giurisprudenziale (a partire dalla sentenza n. 4083 del 1996 della I sez. della Cassazione) e la tendenza anche dell'ordinamento positivo a superare la dicotomia delle due posizioni soggettive quanto alla loro tutela giurisdizionale, posizioni che, è bene ricordare, dagli art. 24 e 113 della Costituzione sono poste su di un piano di piena parità.
In questa nuova prospettiva ritiene il Collegio di poter aderire all'invito espresso, nella citata sent. 500/99 secondo cui è "compito del giudice chiamato ad attuare la tutela ex. art. 2043 c.c. procedere a una selezione degli interessi giuridicamente rilevanti" e valutare la lesione di un interesse legittimo da danno "ingiusto".
Nel caso di specie, consegue all'annullamento dei provvedimenti impugnati (di requisizione e di unilaterale riduzione del corrispettivo rispetto al canone locativo, convenzionalmente determinato) al fine dell'effettività della tutela giurisdizionale secondo il principio dell'art. 24 della Costituzione - effettività che non sarebbe pienamente garantita col mero annullamento - anche il ripristino del bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla in via ulteriore rispetto all'annullamento degli atti illegittimi; tale ulteriore bene della vita in concreto si sostanzia nel diritto della società ricorrente a percepire il canone di locazione convenzionalmente stabilito anche per i periodi in cui il bene immobile è stato oggetto di illegittima requisizione, dedotte le somme eventualmente già corrisposte da parte della pubblica amministrazione.
Solo in tal modo la situazione soggettiva della ricorrente risulta pienamente tutelata, senza che occorra rivolgersi ad altro giudice per la quantificazione del risarcimento da danno ingiusto.
Le spese, liquidate liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, così provvede:
a) riunisce i ricorsi;
b) ACCOGLIE il ricorso n. 30 del 1999 e per l'effetto annulla il provvedimento della Prefettura di Firenze del 29 settembre 1998 e il provvedimento della stessa Prefettura del 3 novembre 1998;
c) ACCOGLIE il ricorso n. 2721 del 1999 e per l'effetto annulla i provvedimenti della Prefettura di Firenze n. 9800525 del 25 marzo 1999 e del 29 settembre 1999;
d) condanna la Prefettura di Firenze alla corresponsione alla società ricorrente del canone di locazione, convenzionalmente stabilito, per i periodi di illegittima requisizione, dedotte le somme eventualmente già liquidate;
e) condanna la Prefettura di Firenze al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese processuali per entrambe le impugnative, liquidate in complessive lire 5 milioni.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
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