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SENTENZE AMMINISTRATIVE TOSCANE a cura di Francesco Massimo Pozzi |
a cura del Dott. Matteo GUIDI Studio Legale Arizzi
1. - Edilizia - Concessione - Contributo di urbanizzazione - Esenzione ex art. 9, lett. f, L. 10/77 - Presupposti.
2. - Edilizia - Concessione - Convenzione - Connotazione soggettiva della società istante - Irrilevanza.
3. - Edilizia - Concessione - Contributo di urbanizzazione - Esenzione ex art. 9, lett. f, L. 10/77 - Edifici di proprietà privata - Inapplicabilità.
4. - Edilizia - Concessione - Contributo di costruzione - Esenzione ex art. 10, comma 1, L. 10/77 - Immobile destinato a residenza per anziani - Inapplicabilità.
1. - Ai fini dell'esenzione dal pagamento del contributo di costruzione, prevista dall'art. 9 lett. f, L. 10/77, occorre il concorso di due presupposti, e cioè l'ascrivibilità del manufatto oggetto di concessione edilizia alla categoria delle opere pubbliche o di interesse generale (nel senso che deve trattarsi di impianti o attrezzature che, quantunque non destinati direttamente a scopi dell'amministrazione, siano idonei a soddisfare bisogni della collettività anche se realizzati e gestiti da privati) e l'esecuzione delle opere da parte di enti istituzionalmente competenti, vale a dire da parte di soggetti cui sia demandata in via istituzionale la realizzazione di opere di interesse generale, come nel caso di concessione di opera pubblica o di altre analoghe figure organizzatorie.
2. - Lo schema di convenzione, presentato dalla società concessionaria ed approvato dal Consiglio Comunale, contenente la disciplina dei servizi che dovranno essere prestati agli utenti di una residenza per anziani, non riguarda la connotazione soggettiva della società proprietaria dell'immobile e gerente della medesima struttura, che rimane, a tutti gli effetti, una società di diritto privato; pertanto, deve escludersi che la società chiamata a gestire l'immobile secondo gli indirizzi della convenzione, assuma la veste di concessionaria di un pubblico servizio alla quale possa applicarsi l'ipotesi di esenzione prevista dall'art. 9, lett. f, L. 10/77.
3. - Per quanto riguarda la seconda ipotesi di esenzione prevista dall'art. 9, lett. f, L. 10/77 che riguarda "le opere di urbanizzazione eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici", si osserva che le attrezzature sanitarie, ancorché rientranti nel tassativo elenco previsto dalla L. 847/1964, qualora siano di proprietà privata non possono comunque essere annoverate tra le opere di urbanizzazione secondaria, difatti in esse non possono rientrare edifici di proprietà privata sol perché utilizzati per finalità simili a quella propria degli edifici pubblici, considerato che il fine dell'esenzione è quello di evitare una contribuzione intimamente contraddittoria (quale sarebbe quella per opere costruite a carico della collettività) e non quella di esonerare gli imprenditori dai costi di impresa; in ogni caso l'opera di urbanizzazione, ai fini dell'applicazione dell'esonero del contributo concessorio, deve essere qualificata come tale nello strumento urbanistico dell'ente locale, anche attuativo.
4. - L'immobile adibito a residenza per anziani, con destinazione di tipo prevalentemente ricettivo, sia pure in parte con funzioni sanitarie che non costituiscono la connotazione principale dell'attività svolta nella struttura, non può essere assimilato ad un insediamento di tipo industriale - artigianale per il quale l'art. 10 comma 1 prevede che non sia da corrispondere il contributo connesso al costo di costruzione.
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1. - In questa rassegna: Tar Toscana, sez. II, 18.04.2001 n. 757; inoltre confronta: Cons. Stato, sez. V, 17.10.2000 n. 5558; Cons. Stato, sez. V, 06.12.1999 n. 2061; Cons. Stato, sez. V, 10.05.1999 n. 536; Cons. Stato, sez. V, 19.05.1998 n. 617; Cons. Stato, sez. V, 04.05.1998 n. 492; Cons. Stato, sez. V, 07.09.1995, n. 1280; Cons. Stato, sez. V, 10.12.1990 n. 857; Tar Toscana, sez. III, 09.06.2000 n. 1149; Tar Lombardia - Brescia, 20.06.2000 n. 554; Tar Lombardia - Brescia, 18.03.1999 n. 217; Tar Toscana, sez. III, 19.02.1999 n. 17; Tar Piemonte, sez. I, 17.12.1998 n. 746; Tar Piemonte, sez. I, 10.04.1997 n. 206.
3. - Cons. Stato, sez. V, 19.05.1998 n. 617; Cons. Stato, sez. V, 21.01.1997 n. 69.
DIRITTO - 1 - Con il primo motivo del ricorso proposto avverso la sopra indicata concessione edilizia, nella parte in cui ha determinato il contributo concessorio dovuto, la ricorrente ha dedotto la violazione dell'articolo 9, lettera f), della legge n. 10/77 che esclude il versamento del contributo concessorio in due distinte ipotesi: a) in caso di realizzazione di opere pubbliche o di interesse generale da parte degli enti istituzionalmente competenti; b) in caso di opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici.
In particolare, si è sostenuto che la struttura in oggetto, destinata a residenze e servizi per anziani, costituisce opera di urbanizzazione secondaria e, come tale, sarebbe esente da contributo ai sensi della norma citata; l'area su cui deve sorgere reca, infatti, nella tavola di P.R.G., il simbolo di "attrezzatura sanitaria ospedaliera".
Inoltre, come emerge dalla stessa concessione edilizia, "l'opera in esame rientra fra le previsioni del piano di settore socio-sanitario, approvato dal consiglio comunale con deliberazione 48/29 del 15/2/99".
Pertanto, secondo parte ricorrente, la struttura in questione sarebbe annoverabile fra le strutture di urbanizzazione secondaria, ai sensi dell'articolo 4 lettera g) della legge 29/9/1964 n. 847 (che comprende "centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie").
Né varrebbe l'eccezione della difesa comunale in base alla quale, nella fattispecie, si tratta di costruzione realizzata da privati destinata a servizi privati, atteso che, ai sensi dell'articolo 9 lettera f), citato, sarebbe indifferente, ai fini della nozione di opera di urbanizzazione, che la stessa sia eseguita da soggetti pubblici o privati.
Infine, ogni questione risulterebbe superata essendo intervenuta la prevista convenzione tra le parti, che ha espressamente qualificato l'opera come compresa nella previsione dell'articolo 4, lettera g), della legge n. 847 del 1964.
2 - Il motivo é infondato.
2.1 - Ritiene il Collegio di dover precisare, in via preliminare, quale sia la natura della convenzione, intervenuta tra le parti nelle more del presente procedimento giurisdizionale, e quali riflessi essa abbia nella definizione della presente controversia.
Il consiglio comunale (cfr. deliberazione n. 602/80, prodotta dal Comune) ha approvato lo schema di convenzione presentato dalla società concessionaria, già emendato dalla giunta comunale ed integrato con precedente deliberazione dello stesso consiglio (n. 380/45).
Dal contenuto dell'atto approvato si evince che esso mira a regolare, in primo luogo, l'uso della struttura sanitaria attraverso la previsione di particolari modalità di gestione, che come tali non incidono sull'attività di edificazione della medesima.
In base alla predetta convenzione, la società proprietaria della struttura
si é impegnata a "non variare l'uso di destinazione dell'immobile"; a mettere a disposizione del Comune un certo numero di posti letto; ad ammettere nella struttura anche soggetti esterni per usufruire delle prestazioni di tipo riabilitativo; a garantire l'accoglienza, nel centro diurno, di soggetti esterni non autosufficienti; a garantire le prestazioni anche a soggetti autosufficienti residenti nel quartiere; a riservare a favore dell'amministrazione una parte dei posti letto, tramite apposito convenzionamento.
Fuori dell'ambito proprio della gestione, ovvero dell'uso della struttura, si pone solo l'impegno della società "ad incrementare (mediante modifica del progetto approvato, se ed in quanto occorra per il rispetto della normativa regionale e statale) gli spazi destinati ai servizi riabilitativi, fisioterapici e di sostegno alla persona".
Come appare evidente da quanto sopra precisato, la convenzione é volta a stabilire - fermi restando i parametri edilizi complessivi, l'inserimento dell'immobile nell'ambiente circostante, ecc. - la composizione interna e la destinazione specifica di taluni locali interni al fine di rendere la struttura idonea a servire all'uso pubblico previsto dalla disposizione urbanistica.
In sintesi, la predetta convenzione contiene la disciplina dei servizi che dovranno essere prestati agli utenti nella struttura concessionata, nel rispetto delle norme vigenti in materia di residenze per anziani.
Essa non riguarda quindi, né avrebbe avuto titolo per farlo, la connotazione soggettiva della società proprietaria e gerente della medesima struttura, che rimane, a tutti gli effetti, una società di diritto privato.
Pertanto, sotto il profilo in esame, deve escludersi che la ricorrente, chiamata a gestire la struttura di cui trattasi secondo gli indirizzi indicati nella convenzione richiamata, assuma la veste di concessionaria di un pubblico servizio, alla quale possa applicarsi l'ipotesi di esenzione prevista nella prima parte della lettera f) dell'articolo 9 della legge n. 10/77.
2.2 - Per quanto riguarda la seconda ipotesi di esenzione prevista dalla disposizione citata - che riguarda le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici - si osserva quanto segue.
La struttura concessionaria risulta costituita da 36 mono-alloggi e 36 camere multiple, dotate di bagni e servizio autonomo di cucina; pertanto, dal punto di vista strutturale, essa sembra avere una prevalente configurazione di tipo ricettivo, o residenziale, piuttosto che quella di una struttura sanitaria, essendo quest'ultima caratterizzata soprattutto dalla prevalenza di spazi destinati alla prestazione di servizi propriamente sanitari.
Nella fattispecie, viceversa, i servizi ambulatoriali raggiungono complessivamente i 300 m.q., a fronte dei servizi residenziali che coprono, in tutto, una superficie pari a 6.700 metri quadrati.
Del resto, dalla descrizione della tipologia del servizio (cfr. relazione tecnica al progetto, doc. 3 prodotto dalla ricorrente), emerge che anche i servizi aventi finalità terapeutica si presentano come attrezzature "integrate e complementate con quelle di cura della persona, di soggiorno e tempo libero"; essi pertanto sembrano avere una configurazione diversa dalle attrezzature sanitarie vere e proprie.
In particolare, per quanto riguarda il "presidio residenziale per anziani non autosufficienti", su una capacità di n. 80 posti residenziali, il progetto prevede una superficie di 1.000,07 m.q. per servizi tecnici generali e di 510,30 m.q. di servizi di "aiuto alla persona, animazione, socializzazione, ristorazione, intrattenimenti e amministrativi", mentre solo 111,56 m.q. per servizi sanitari, infermieristici e riabilitativi.
Per quanto riguarda il "presidio residenziale per anziani autosufficienti", su una capacità di n. 60 posti residenziali, il progetto prevede una superficie per servizi sanitari e alla persona di m.q. 83,67, una superficie per spazi di animazione, intrattenimento, socializzazione, ristorazione, portierato ed amministrazione pari a m.q. 362,72, ed una superficie per spazi generali e tecnologici di m.q. 750.06 (cfr. doc 3, sopra citato).
Dalle precisazioni riferite, é agevole trarre la conclusione che la struttura di cui trattasi tende a privilegiare la funzione di tipo ricettivo o residenziale, piuttosto che quella propriamente terapeutica o riabilitativa, che connota la vera e propria struttura sanitaria.
Passando all'esame del contenuto dell'ipotesi di esenzione prevista dall'art. 9, lett. f), L. n. 10/77, si osserva in particolare che le opere di urbanizzazione, ivi previste, sono unicamente quelle che, in carenza di intervento del privato, dovrebbero essere realizzate dall'amministrazione comunale.
Anzi, di norma tali opere sono realizzate dal soggetto pubblico; solo in alternativa, ove un soggetto privato s'impegni ad eseguirle, questi non viene gravato dal pagamento del relativo contributo concessorio.
Solo tali opere, per come sono configurate, sono anche conteggiate ai fini della verifica degli standards urbanistici di cui all'art. 3 del D.M. n. 1444/1968, trattandosi a tutti gli effetti di attrezzature pubbliche.
Conformemente a tale natura, le suddette opere sono di proprietà pubblica ab origine, oppure lo diventano mediante provvedimenti preordinati al loro acquisto, anche mediante esproprio da parte della stessa pubblica amministrazione.
In generale, tutte le opere di urbanizzazione devono ritenersi escluse dal contributo relativo al costo di costruzione (TAR Lombardia, Milano, 11.11.1999 n. 3671).
Peraltro, come ha ben chiarito la giurisprudenza, ai fini dell'esenzione dal pagamento del contributo di costruzione, prevista dall'art. 9 lette. f) L. 10/77, occorre il concorso di due presupposti, e cioè l'ascrivibilità del manufatto oggetto di concessione edilizia alla categoria delle opere pubbliche o di interesse generale (nel senso che deve trattarsi di impianti o attrezzature che, quantunque non destinati direttamente a scopi dell'amministrazione, siano idonei a soddisfare bisogni della collettività anche se realizzati e gestiti da privati) e l'esecuzione delle opere da parte di enti istituzionalmente competenti, vale a dire da parte di soggetti cui sia demandata in via istituzionale la realizzazione di opere di interesse generale (T.A.R. Toscana, III, 19.2.1999 n. 17; T.A.R. Lombardia, Brescia, 18.3.1999 n. 217).
Il beneficio della gratuità della concessione edilizia previsto dall'art. 9 lett. f) può essere concesso anche ad un soggetto non pubblico, ma per conto di un ente pubblico, come nella figura della concessione di opera pubblica o in altre analoghe figure organizzatorie (T.A.R. Piemonte, I, 17.12.1998 n. 746; Cons. St., V, 7.9.1995 n. 1280), ovvero nel caso di un ente istituzionalmente competente, cioè destinato, finalizzato e creato per il perseguimento di interessi generali, ricollegati a determinati bisogni della collettività o di determinati gruppi sociali (T.A.R. Toscana, III, n. 17/99, citata).
L'esenzione dai contributi presuppone che l'opera sia di pubblico interesse e sia realizzata da un ente pubblico, mentre non compete alle opere eseguite da soggetti privati, quale che sia la rilevanza sociale dell'attività da essi esercitata nella (o con la) opera edilizia alla quale la concessione edilizia si riferisce (T.A.R. Toscana, citata); così, ad es., é stato escluso che la realizzazione di un edificio scolastico da parte di un privato possa fruire dell'esenzione dal contributo urbanistico (T.A.R. Lombardia, Brescia, 20.6.2000 n. 554).
E' stato, invece, riconosciuto il diritto all'esenzione per un soggetto concessionario di servizi aeroportuali per la realizzazione di strutture da adibire ad uffici per gli spedizionieri in quanto opere di interesse generale realizzate da ente istituzionalmente competente, nella considerazione che le predette strutture, realizzate su aree demaniali, sarebbero diventate, al termine della concessione, di proprietà dello Stato (Cons. St., V, 4.5.1998 n. 492).
Per quanto concerne la disciplina urbanistica, invocata dalla ricorrente a sostegno della sua pretesa all'esenzione dal contributo, si osserva che, nella fattispecie, le attrezzature pubbliche possono essere realizzate unicamente nelle zone "F - attrezzature pubbliche di interesse generale" e nelle zone "G - servizi pubblici di quartiere", disciplinate rispettivamente dagli artt. 50 e 54 del vigente P.R.G.
Diversa è l'ipotesi delle opere realizzabili solo da parte dei privati e che sono destinate a rimanere di proprietà privata.
Tali attrezzature private non sono espropriabili, né sono calcolate come standards edilizi né infine sono assimilabili alle opere di urbanizzazione, in quanto non possono essere realizzate direttamente dall'amministrazione, ma solo ad iniziativa privata; esse sono previste nelle zone "H - servizi privati e pertinenze", che consentono espressamente la realizzazione di strutture private.
Il complesso edilizio in questione ricade, infatti, nella zona "H3", disciplinata dall'art. 57.5 delle N.T.A., nella quale é consentita la realizzazione, tra l'altro, di campeggi privati ed altre attrezzature private, quali quelle "scolastiche, socio-sanitarie, di interesse comune e parcheggi".
La stessa giurisprudenza ha già affermato che, nell'ambito delle opere di urbanizzazione secondaria consistenti in attrezzature sanitarie, non vi possono rientrare gli edifici di proprietà privata sol perché essi poi siano utilizzati per finalità simili a quella propria degli edifici pubblici; pertanto, non ricade nell'esenzione dal contributo l'opera costruita dall'imprenditore per la propria attività d'impresa , considerato che il fine dell'esenzione é quello di evitare una contribuzione intimamente contraddittoria (quale sarebbe quella per opere costruite a carico della collettività) e non quella di esonerare gli imprenditori dai costi d'impresa (Cons. St., V, 19.5.1998 n. 617).
Ne consegue che le attrezzature sanitarie, ancorché rientranti nel tassativo elenco previsto dalla L. n. 847/1964, qualora siano di proprietà privata, non possono comunque essere annoverate tra le opere di urbanizzazione secondaria.
In ogni caso, come esattamente osservato dalla difesa dell'amministrazione, l'opera di urbanizzazione, ai fini dell'applicazione dell'esonero dal contributo concessorio, deve essere qualificata come tale nello strumento urbanistico dell'ente locale, anche attuativo (Cons. St., V, 21.1.1997 n. 69); al contrario, nella fattispecie, lo strumento urbanistico comunale destina l'area a "servizi privati e pertinenze", consentendo la realizzazione di strutture private e non di opere di urbanizzazione.
3 - Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione dell'art. 10, comma 1, della legge n. 10/77, sul presupposto che, svolgendovi un'attività di tipo industriale, per la struttura in questione non sarebbe tenuta a corrispondere il costo di costruzione, ai sensi della norma citata.
Il motivo é palesemente infondato.
Per tutte le considerazioni già illustrate, si deve ritenere che l'immobile oggetto della concessione edilizia di che trattasi abbia una destinazione di tipo prevalentemente ricettivo, sia pure in parte con funzioni sanitarie, e che non possa essere assimilato ad un insediamento di tipo industriale-artigianale quale previsto dall'art. 10 della legge n. 10/77.
Significativamente, la norma si riferisce, fin dalla titolazione, ad opere o impianti "non destinati alla residenza".
Essi, infatti, sono destinati ad attività industriali od artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi, le cui opere di urbanizzazione e le altre ivi previste sono stabilite, quanto alla loro incidenza, con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la Regione definisce secondo i criteri indicati al precedente art. 5, "nonché in relazione ai tipi di attività produttiva" (art. 10, comma 1, parte seconda).
Nella specie, come già sopra dimostrato, la prestazione di servizi propriamente sanitari - elemento essenziale ai fini della qualificazione dell'attività come "industriale" o "artigianale" - non costituisce la connotazione principale dell'attività, che nella struttura in questione sarà svolta, avuto riguardo e riferimento alla configurazione oggettiva dell'immobile, nel quale risultano palesemente ridotti gli spazi destinati a strutture di tipo sanitario (quali sale operatorie, laboratori di analisi, reparti di pronto soccorso, e simili).
4 - Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso é infondato e va respinto.
Sussistono, tuttavia, sufficienti motivi per compensare fra le parti spese e onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III^, definitivamente pronunciando, sul ricorso in epigrafe lo respinge;
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
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