FRANCESCO CARINGELLA
(Consigliere di Stato)

La conferenza di servizi, strumento in passato utilizzato dal legislatore con riguardo a settori specifici (L. 21/10/87, n. 441, sullo smaltimento di rifiuti; la l. 29/05/1989, n. 205, sui mondiali di calcio; la l. 05/06/1990, n. 135, in tema di lotta sull'AIDS), ha acquisito, con la legge 241/1990, dignità di istituto generale nella tensione verso la semplificazione e lo snellimento dell'azione amministrativa.

La legge generale sul procedimento amministrativo, da ultimo modificata in modo incisivo dalla legge n. 340/2000, si limita quindi ad estendere l'efficacia di un istituto già vitale in settori specifici.

L'utilità della conferenza di servizi risiede nella possibilità di concentrare in un unico contesto temporale le valutazioni e le posizioni delle singole amministrazioni portatrici degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, al fine consentirne il coordinamento e di favorire l'intervento di accordi tra le stesse ai sensi dell'art. 15 ella legge n. n. 241. Si tratta, in definitiva, del luogo del procedimento nel quale tutti gli interessi pubblici rilevanti hanno l'occasione per essere sincronicamente rappresentati, ma anche il luogo in cui, in difetto di possibile contemperamento, si prende atto dell'esistenza di interessi pubblici prevalenti, e ad essi si accorda preferenza. Può quindi essere definita come "luogo istituzionale per il razionale coordinamento degli interessi pubblici", e, quindi, alla stregua di strumento di attuazione del principio di buon andamento ai sensi dell'art. 97 cost.

La stessa Consulta (1) ha dato il suo placet all'istituto de quo, ritenuto rispettoso del principio di legalità in quanto non comporta (almeno nella sua fisionomia antecedente alla legge n. 340/2000) alcuno spostamento di competenze, ma dà luogo ad una differente disciplina delle modalità di esercizio del potere.

Il raggio di azione della conferenza è stato potenziato da ultimo dal d.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440, modificativo del d.P.R. n. 447/1998, in tema di sportello unico per le attività produttive.

Come si vedrà in seguito, la legge n. 241/1990 prevede due tipi di conferenze di servizi: quella istruttoria (art. 14, comma 1), nella quale vi è un'unica amministrazione competente a decidere (decisione monostrutturata) che, con la conferenza, acquisisce l'avviso delle altre amministrazioni portatrici di interessi coinvolti nella procedura; la conferenza decisoria (art. 14, comma 2), caratterizzata dalla necessità dell'assenso di più amministrazioni ai fini dell'adozione del provvedimento finale (decisione pluristrutturata).

Due orientamenti si contendono il campo sulla natura giuridica, con particolare riguardo alla più problematica ipotesi della conferenza decisoria: a) parte degli studiosi ritiene si tratti di un organo amministrativo collegiale di carattere straordinario, centro formale di imputazione autonomo; b) altra parte ne sostiene la natura di mero modulo organizzatorio, quale forma di raccordo tra più organi, privo di una propria individualità.

All'indomani della 241/90 era prevalsa la tesi sub a), dalla quale derivava il corollario che il provvedimento era imputato non alla p.a. procedente che convoca la conferenza istruttoria (o alle pubbliche amministrazioni che esprimono i loro assensi nel caso della conferenza decisoria), bensì a quest'ultima come organo autonomo, che acquisiva, di conseguenza, in sede processuale legittimazione passiva autonoma.

La tesi sub b), invece, mette l'accento sulla circostanza che l'istituto si limita a facilitare il coordinamento tra le singole autorità amministrative, unici centri di imputazione volontaristica; ne deriva il corollario della non incidenza del modulo della conferenza sul quadro delle competenze.

Di qui i corollari secondo i quali l'atto finale risulta imputato solo all'amministrazione che adotta il provvedimento finale, ovvero (nel caso della conferenza decisoria) alle altre amministrazioni che attraverso la conferenza esprimono la loro volontà provvedimentale dotata di rilevanza esoprocedimentale; pertanto la legittimazione passiva, in caso di impugnazione degli esiti della conferenza, compete all'amministrazione o alle amministrazioni che abbiano adottato le statuizioni rilevanti all'esterno, e non alla conferenza, la quale funge da solo strumento di raccordo e di semplificazione organizzativo-procedimentale.

Del pari le singole amministrazioni, salvo l'onere di motivazione, appaiono secondo alcuni legittimate, anche dopo l'esito della conferenza, ad annullare o revocare in sede di autotutela gli assensi espressi nel corso della procedura (evenienza che sarebbe logicamente preclusa in caso di costituzione di organo collegiale portatore di competenza autonoma rispetto alle originarie amministrazioni).

L'esposta tesi secondo cui la conferenza funge non da organo collegiale, ma da modulo organizzatorio e procedimentale ha trovato l'avallo della Corte Costituzionale, pronunciatasi con le decisioni n. 62 dell'8/2/93 e n. 79 del 10/3/96 (2).

La questione è stata affrontata anche dal Consiglio di Stato: con pronuncia della IV sez. del 9 luglio 1999, n. 1193, i Giudici di Palazzo Spada hanno concluso che la conferenza di servizi si atteggia alla stregua di mero modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della pubblica amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano; tale modulo riverbera pertanto i suoi effetti (che sono di natura procedimentale) sull'atto finale, onde la non necessità di un'ulteriore notificazione del ricorso giurisdizionale ad un organo insussistente. L'assenza di una legittimazione processuale passiva impone, peraltro, che le notifiche, al pari di quanto dovrebbe accadere nel caso di atti adottati al di fuori della conferenza, vengano effettuate nei confronti di quei soggetti che in seno alla conferenza hanno, mercé atti esoprocedimentali, manifestato la propria volontà.

In definitiva, il Consiglio di Stato ritiene che dal punto di vista della legittimazione passiva la conferenza abbia una valenza neutrale, dovendosi operare le dovute notificazioni come se non ci fosse.

Comunque, anche accogliendo la tesi che esclude il carattere di organo, si sostiene, sulla base di opzione, poi positivizzata dalla legge n. 340/2000, che di fatto il funzionamento della conferenza di servizi va regolato sulla scorta delle norme relative agli organi collegiali applicate analogicamente (fatta salva la presenza di norme ad hoc).

La conferenza di servizi deve essere, infatti, convocata con un congruo anticipo da valutarsi in base al numero delle p.a. partecipanti e alla complessità del procedimento, occorre poi tener conto che i singoli rappresentanti delle varie p.a. devono ottenere l'autorizzazione ad esprimere la volontà dell'ente (l'art. 14 ter della legge 241/1990, come mod. dall'art. 11 della legge n. 340/2000, prevede ora un preavviso di almeno 10 gg., con la possibilità da parte delle PP.AA. coinvolte di chiedere entro 5 giorni, in caso di impossibilità di partecipare alla riunione, la fissazione di una nuova data entro 10 gg.). L'oggetto dell'ordine del giorno deve essere chiaro e non può essere mutato salvo che non vi sia l'assenso di tutte le p.a. convocate. Nel verbale deve darsi atto delle ragioni che hanno giustificato l'indizione della conferenza, e giustificarsi la legittimazione dei singoli rappresentanti.

Sempre sul piano organizzativo la legge 340/2000, nel modificare l'art. 14 ter della legge n. 241 prevede anche che la conferenza assume a maggioranza le determinazioni relative all'organizzazione dei lavori; nella prima riunione, inoltre le amministrazioni fissano il termine per l'assunzione della decisione conclusiva, termine comunque non superiore ai 90 gg., la cui violazione comporta l'attivazione dei meccanismi sostitutivi di cui all'art. 14 ter comma 2 e 14 quater.

Tanto detto sui termini del dibattito dottrinale e giurisprudenziale, la tesi che vuole relegare la conferenza al rango di puro modulo organizzatorio appare ora suscettibile di rivisitazione alla luce delle significative novità introdotte dalla legge n. 340/2000. Si fa riferimento, in particolare, all'art. 14 quater della legge n. 241, introdotto dall'art. 12 della lgge n. 340/2000, ove si prevede che in caso di dissenso da parte di una delle amministrazioni convocate alla conferenza decisoria, la conferenza assume comunque la deliberazione conclusiva a maggioranza. Il piede viene premuto sull'acceleratore in modo ancora più marcato dal d.P.R. 440/2000 cit., in tema di sportello unico, ove (art. 4 del regolamento del 1998 come modificato) gli assensi delle amministrazioni coinvolte vengono degradati a meri apporti consultivi e procedimentali.

La possibilità di fare a meno dell'assenso delle amministrazioni coinvolte, assenso invero necessario ove si procedesse per le vie ordinarie, abbinato al carattere ormai obbligatorio dell'indizione della conferenza, porta ad attribuire al modulo della conferenza una capacità significativa di mutare l'ordine delle competenze, posto che all'assenso delle amministrazioni si sostituisce la maggioranza delle amministrazioni coinvolte nella conferenza. Chiara è, in definitiva, la soluzione di continuità rispetto alla originaria impostazione della legge n. 241/1990, nella quale sulla base di una logica unanimistica e pattizia, si prevedeva (art. 14, comma 2), che le "determinazioni concordate nella conferenza sostituiscono a tutti gli effetti ..... gli assensi richiesti". La nuova conferenza, in definitiva, pur non acquisendo autonoma personalità, si avvicina sempre più nella sostanza ad un organo straordinario dell'amministrazione, che decide a maggioranza indipendentemente dagli avvisi espressi dai singoli componenti in rappresentanza degli enti ed organi ordinariamente competenti ai fini dell'adozione di determinati provvedimenti o dell'assenso a specifiche iniziative. Saranno da studiare a questo punto i riflessi processuali di tale trasformazione dell'istituto, con particolare riferimento ai profili di legittimazione passiva.

Modifiche di eguale portata hanno di recente interessato lo sportello unico per le attività produttive, altra applicazione del principio di coordinamento in tema di decisioni polistrutturate.

L'art. 14 contiene una disciplina piuttosto scarna della conferenza di servizi istruttoria, limitata al primo e terzo comma del suddetto articolo, salvo, di volta in volta, verificare la compatibilità delle regole riguardanti la diversa species della conferenza di servizi decisoria. L'istituto non è stato significativamente inciso dalla legge n. 340/2000

La conferenza istruttoria è un istituto al quale si ricorre nel caso sia opportuno acquisire fatti e interessi pubblici per mezzo di una partecipazione delle pp.aa. cui è affidata la cura di questi ultimi.

In sostanza, la conferenza è uno strumento che assolve, per le amministrazioni pubbliche, alla stessa funzione che ha per i privati la partecipazione al procedimento ex artt. 7 e segg. (vedi capitolo 2), con la differenza che, mentre per i privati la partecipazione è di tipo meramente cartolare, per le pp.aa. il legislatore ha ritenuto di dare la stura ad un'istruttoria aperta (3).

Con la conferenza istruttoria, allora, viene consentita la partecipazione anche ad amministrazioni che non derivano la loro legittimazione procedimentale da altra esplicita disposizione di legge.

Si prescinde quindi da una investitura formale, assumendo rilievo, alla luce della situazione concreta, la verifica della titolarità di un interesse in funzione collaborativa o difensiva e la conseguente opportunità di audizione del rappresentante dell'amministrazione (4).

L'indizione spetta alla p.a. procedente deputata all'adozione del provvedimento finale.

Segnatamente, la conferenza è indetta dal responsabile del procedimento ove competente per l'adozione del provvedimento; ovvero da quest'ultimo su proposta del responsabile (art. 6 della legge n. 241/1990).

Resta da vedere se l'indizione sia facoltativa od obbligatoria, ossia se (a fronte di una attuale configurazione in termini obbligatori della conferenza decisoria; vedi par. 4) spetti per la conferenza istruttoria alla PA procedente una sfera di valutazione discrezionale circa l'opportunità e l'utilità del coinvolgimento di altre amministrazioni attraverso tale modulo piuttosto che attraverso la procedura ordinaria di cui agli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990.

Il problema va analizzato tenendo conto del fatto che, a fronte di una originaria configurazione in termini puramente facoltativi, già con la legge n. 127/1997, è venuta in rilievo una caratterizzazione per così dire ordinaria della procedura, evidenziata dall'inciso "di regola" che compare nell'art. 14, comma 1 (non inciso sul punto dalla legge n. 340/2000).

Sui temi della facoltatività e del tasso di discrezionalità che compete alla p.a. circa l'indizione della conferenza di servizi istruttoria, non si registrano posizioni univoche.

L'inciso "di regola" sembra deporre nel senso che il ricorso alla conferenza si atteggi a strumento ordinario dell'agire dei pubblici poteri, la deroga al quale necessita di specifica motivazione. Eccezioni nelle quali la p.a. può decidere di non utilizzarla sarebbero in particolare: a) l'urgenza che qualifichi la situazione (sulla scia dell'art. 7 della medesima legge n. 241); b) l'ipotesi in cui la conferenza abbia lo stesso oggetto di un altra già instaurata, e ciò per ragioni di economia procedimentale.

In conformità a tale orientamento la giurisprudenza, pur sottolineando la lata discrezionalità spettante alla p.a. in subiecta materia, non ha mancato di evidenziare la necessità che la "p.a. si prospetti il problema del coinvolgimento di una pluralità di interessi pubblici e di ricercarne la composizione attraverso lo strumento della conferenza di servizi" (5).

Altra dottrina, comparando il dato normativo con la vecchia disciplina in tema di conferenza decisoria (in origine facoltativa), ha concluso nel senso dell'obbligatorietà piena del ricorso alla conferenza istruttoria. Questa tesi, in un panorama che dopo la legge 340/2000 ha trasformato in obbligatoria anche la conferenza decisoria, porta alla conclusione del carattere obbligatorio di tutte e due le ipotesi di conferenza.

Secondo altri, infine, l'amministrazione competente ad indire la conferenza sarebbe domina della valutazione di opportunità relativa all'indizione della conferenza, valutazione non censurabile in alcun modo in quanto afferente al merito amministrativo: l'espressione "di regola" sarebbe il "mero appello di un legislatore didascalico"(6).

L'invito alla conferenza presuppone l'identificazione dei soggetti coinvolti, e quindi dell'oggetto della conferenza: nella comunicazione, pertanto, dovranno essere indicati il luogo e la data della conferenza con un congruo preavviso temporale che consenta una preparata partecipazione da parte delle amministrazioni convocate.

Ulteriore problema è nell'individuare i soggetti che possono partecipare alla conferenza (7). Possono parteciparvi (8) i privati? La terminologia utilizzata dal legislatore è preclusiva di tale possibilità: "qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici".

In linea di principio, salvo una verifica caso per caso, il privato che risulti portatore di un interesse pubblico, potrà partecipare alla conferenza istruttoria, dal momento che il vincolo non concerne la necessaria rappresentazione da parte di un soggetto formalmente pubblico (9). V'è da aggiungere, peraltro, che la configurazione del modulo della conferenza di servizi istruttoria non è rigido, ed è rappresentato dal legislatore nel suo contenuto minimo. Pertanto, sarebbe auspicabile la partecipazione in tale sede anche dei privati, vista la ratio di acquisizione degli interessi pubblici rilevanti ai fini dell'ottimizzazione del contenuto del provvedimento finale (10).

Circa i rapporti tra le pp.aa. in sede di determinazione del contenuto del provvedimento, la conferenza istruttoria non dà luogo ad una decisione pluristrutturata, ma monostrutturata, che non risulta vincolata in alcun modo al punto di vista espresso in sede istruttoria; cionondimeno, sulla p.a. procedente incombe l'onere di motivare congruamente il dissenso in ordine alle ragioni acquisite durante l'istruttoria, dando conto delle risultanze istruttorie e del mancato apprezzamento delle ragioni indicate da alcune p.a.; la necessità di motivazione si presenta in modo particolare ove nel corso della conferenza sia intervenuta un'intesa informale che abbia ingenerato un affidamento. In questo caso, infatti, pur rimanendo il provvedimento nella disponibilità della p.a. procedente, il discostarsi dalle opinioni manifestate dalla stessa p.a. in sede di conferenza, ove non corroborato ad adeguato supporto motivazionale, sarà sintomatico di una irragionevolezza dell'azione amministrativa stigmatizzabile con l'arma dell'eccesso di potere.

L'unanimità non è ovviamente richiesta, poiché la conferenza istruttoria non è un mezzo di manifestazione del consenso (quindi si ritiene che tutte le norme volte a rimediare alla non unanimità siano da riferirsi alla sola conferenza decisoria).

Per gli stessi motivi la conferenza può aver luogo anche in assenza dei rappresentanti di alcune amministrazioni regolarmente convocate (11).

Può accadere, peraltro, che all'interno della conferenza istruttoria maturino i presupposti per la conclusione di un accordo ex art. 15, L. 241/90 o ex art. 27 L. 142/90 (ora 34 D.Lgs n. 267/2000): a quel punto l'Amministrazione procedente concorda il contenuto del provvedimento che deve emanare con le altre amministrazioni e stipula l'accordo.

Una species di conferenza di servizi istruttoria più raffinata e complessa è stata introdotta dalla legge Bassanini bis, che fa riferimento alle ipotesi nelle quali si vogliano acquisire interessi di altre p.a., ma non nell'ambito di un procedimento unico, bensì nell'ambito di più procedimenti connessi tra di loro, riguardanti medesimi risultati o attività (art. 14, comma 3, della legge 241, come modificato dall'art. 9 della legge n. 340/2000).

Nella originaria formulazione della norma non era chiaro a quale amministrazione spettasse l'indizione della conferenza, visto che la disposizione (comma 4 bis dell'art. 14) rinviava alla p.a. portatrice dell'interesse prevalente, ovvero a quella chiamata a gestire il procedimento che temporalmente precede gli altri. Era sempre fatta salva, peraltro, la possibilità che una qualunque delle p.a. interessate compulsi l'indizione della conferenza.

Più elastica è la disciplina ora dettata dalla legge n. 340/2000. L'art. 9 della legge 340, modificando l'art. 14, comma 3, della legge 241/1990, prevede infatti, che ove se ne ravvisi l'opportunità per l' esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti connessi, l'indizione compete, previa informale intesa, ad una delle p.a. portatrici dell'interesse prevalente.

Rimane comunque salva in testa alle amministrazioni coinvolte, che non siano titolari dell'interesse pubblico prevalente, la mera facoltà di richiedere l'indizione della conferenza.

Anche per dette conferenze trasversali, ogni amministrazione conserva il potere di decidere in ordine alle proprie competenze, salvo l'obbligo di motivare in caso di mancata uniformazione alle indicazioni emerse in sede di conferenza.

La disciplina generale della conferenza decisoria è dettata dall'art. 14, comma 2 e dagli artt. 14 ter e 14 quater della legge n. 241/1990, completamente riscritti dalla legge n. 340/2000 (12).

L'istituto in questione persegue il fine di velocizzare e semplificare l'attività amministrativa mediante una concentrazione in unico contesto dei procedimenti e delle competenze decisionali di una pluralità di amministrazioni il cui assenso è necessario ai fini dell'adozione di un determinato provvedimento (decisione pluristrutturata).

La conferenza decisoria consente di acquisire intese, concerti, nulla-osta (13), nel senso che le determinazioni in questa sede tengono luogo di quest'ultime; l'elencazione, peraltro, non è tassativa, ma meramente esemplificativa (14).

Si tratta di una decisione pluristrutturata, in quanto il provvedimento finale concordato, sulla base degli assensi espressi in conferenza, sostituisce le determinazioni delle amministrazioni partecipanti (15).

La conferenza di servizi si applica all'ambito dei consensi vincolanti o parzialmente vincolanti, quindi, il terreno di elezione è quello dell'assenso non facoltativo (16) (17).

Dal momento che l'art. 14 è preordinato all'emanazione di concreti atti amministrativi si esclude che il disposto del comma 3 possa essere adoperato, qualora la conferenza sia stata convocata per l'adozione di un atto normativo.

Come ricordato al par.2, anche per la conferenza decisoria si è esclusa, almeno nella configurazione antecedente alla legge n. 340/2000, la natura di organo transitorio della PA, non essendo prevista la imputazione formale alla conferenza degli atti adottati, imputazione che permane in testa alle singole amministrazioni chiamate ad esprimere una volontà esoprocedimentale: non si è in presenza di una deroga all'attribuzione di funzioni amministrative, ma di coooperazione di organi portatori delle proprie originarie competenze.

Le indicazioni fornite al riguardo meritano tuttavia attenta riconsiderazione alla luce della trasformazione della conferenza in istituto obbligatorio e, soprattutto, dell'avvento del principio maggioritario (vedi par. 2).

L'iniziativa (18) dell'indizione della conferenza compete alla p.a. competente per l'adozione del provvedimento finale che deve definire il procedimento; la regola è rispettata anche nel caso previsto al comma 4 dell'art. 14, come mod. dall'art. 9 della legge n. 340/2000, a mente del quale il privato interessato può solo sollecitare l'indizione della conferenza all'indirizzo dell'amministrazione competente per l'adozione del provvedimento conclusivo. E' innovata la disciplina precedente (comma 2 ter), a mente della quale, in caso di iniziativa del privato subordinata ad atti di consenso di più amministrazioni, l'indizione veniva operata dall' "amministrazione preposta alla tutela dell'interesse pubblico prevalente".

In caso di affidamento di concessione di lavori pubblici la convocazione compete al concedente, salve le disposizioni delle leggi regionali in tema di VIA.

Salvo diversa disposizione, il potere di convocare la conferenza spetta (come per la conferenza istruttoria) al responsabile del procedimento, se competente per l'adozione del provvedimento finale; altrimenti il responsabile si limita a proporre al dirigente competente l'indizione della conferenza (art. 6, comma 1, lett. c, della legge n. 241/1990).

Rispetto alla conferenza istruttoria, l'indizione della conferenza decisoria aveva, nella versione antecedente alla legge 340, carattere non obbligatorio ("...la conferenza di servizi può essere indetta"), con la conseguenza che la relativa indizione passava per una difficilmente sindacabile valutazione di opportunità da parte dell'amministrazione procedente.

L'art. 9 della legge 340/2000, modificando il comma 2 dell'art. 14 della legge n. 241, prevede ora invece la trasformazione della conferenza in meccanismo obbligatorio. È in questo senso esplicito il dato testuale, dal quale si evince che ogni qual volta sia necessario acquisire assensi da parte di altre amministrazioni, la p.a. procedente deve indire la conferenza, salvo che non li ottenga entro 15 giorni dall'inizio del procedimento, avendoli formalmente richiesti.

Al riguardo, peraltro, non è ben chiaro se l'obbligatorietà della conferenza sia legata alla circostanza che le amministrazioni debitamente richieste non si pronuncino in alcun modo nel termine di 15 giorni, ovvero se la previsione scatti anche nel caso in cui una risposta espressa vi sia entro i 15 giorni, ma si cristallizzi in un diniego.

A favore di quest'ultima interpretazione un argomento di carattere teleologico: la conferenza di servizi è uno strumento che serve a conciliare più interessi pubblici e, quando necessario, a superare autoritativamente i dissensi manifestati.

Accogliendo l'altra tesi prospettata si attribuirebbe alle amministrazioni potenzialmente coinvolte nella conferenza decisoria un potere di veto nei 15 giorni, residuando all'amministrazione procedente solo la possibilità di impugnare il provvedimento di diniego dinanzi al giudice amministrativo. Detto assunto mal si concilia, all'evidenza, con la generale possibilità di superare i dissensi espressi in sede di conferenza con la deliberazione a maggioranza di cui al nuovo art. 14 quater della legge n. 241/1990. Non si vede per quale motivo un dissenso espresso nella conferenza possa essere superato mentre debba rimanere irrimediabilmente ostativo l'identico dissenso espresso prima della conferenza.

Le esigenze di coerenza da ultimo esposte possono portare anche ad una soluzione mediana, a guisa della quale, in caso di dissenso tempestivo, la conferenza diventi solo uno strumento facoltativo, utilizzabile solo nel caso in cui le ragioni del dissenso non vengano condivise o siano considerate recuperabili da parte dell'amministrazione procedente.

L'art. 10 della legge di semplificazione riscrive l'art. 14 bis prevedendo un'ipotesi di conferenza di servizi speciale che ha ad oggetto istanze o progetti preliminari.

La conferenza de qua, che ripercorre le direttive tracciate dall'art. 7, comma 8, della legge n. 109/1994, costituisce un'anomalia rispetto al panorama tradizionale: per un verso non si tratta di una conferenza istruttoria, posto che vi partecipano amministrazioni che saranno chiamate a prestare il loro assenso sul progetto definitivo; all'altro non si verte in tema di conferenza pienamente decisoria, in quanto le amministrazioni non adottano una decisione finale ma indicano se e a quali condizioni potranno prestare il consenso in ordine al progetto definitivo.

Possiamo allora parlare di una sorta di conferenza predecisoria, con la quale le amministrazioni esprimono un avviso anticipato o sulla possibilità di prestare l'assenso finale, così autovincolandosi a non esprimere ex post ragioni di dissenso non emerse in sede di progetto preliminare e non legate a fatti sopravvenuti (vedi infra). Per questa via viene coltivata la possibilità di guadagnare un assenso di massima sull'istanza o sul progetto preliminare, che spiana la strada per ottenere l'assenso necessario sul progetto definitivo ed evitare uno spreco di complessa attività progettuale destinata a possibile insuccesso. La conferenza di servizi attende, infatti, ad un ruolo di mediazione, quasi una stanza di compensazione, che consente alla parte istante di presentare un progetto definitivo i cui contenuti sono rafforzati da una previa intesa raggiunta in seno alla conferenza.

Dal punto di vista dell'ambito applicativo, il comma 1, che configura in termini facoltativi il ricorso alla conferenza, si riferisce a progetti di particolare complessità, che deve essere adeguatamente motivata e documentata; il comma 2 prevede invece il ricorso generalizzato ed obbligatorio al modulo della conferenza quando il progetto preliminare abbia ad oggetto procedure per la realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico.

Ergo il comma 1 sembra riguardare opere private di particolare complessità (il ché è avvalorato dal fatto che le spese della conferenza risultano a carico dell'istante), per le quali l'interessato chiede la verifica anticipata e l'amministrazione discrezionalmente valuta l'opportunità della convocazione; il comma 2 concerne opere pubbliche e di interesse pubblico per le quali lo strumento della conferenza, come per la conferenza decisoria classica, assume caratterizzazione obbligatoria.

Diverse sono le disposizioni dettate per le due ipotesi anche dal punto di vista procedimentale.

Nella ipotesi di cui al comma 1 la conferenza deve pronunciarsi entro 30 giorni, ma il termine, non assistito da sanzione, assume carattere meramente ordinatorio.

Nella ipotesi di cui al comma 2, invece, le amministrazioni devono tutte pronunciarsi nel termine di 45 giorni, sempre che non vi siano elementi preclusivi, che fanno ritenere inaccettabile in sé l'opera progettata.

Ulteriore profilo di difformità tra le due ipotesi concerne l'intensità della verifica rimessa alle singole amministrazioni.

Nella conferenza di cui al comma 1, le amministrazioni coinvolte devono esprimere un'indicazione di massima circa le condizioni alle quali daranno il loro assenso; per converso, nella conferenza di cui al comma 2, con la previsione che siano indicati anche gli elementi necessari e le condizioni per l'assenso sul definitivo, sembra quasi che le amministrazioni in conferenza debbano vagliare la completezza del progetto presentato svolgendo una più penetrante opera di integrazione e ausilio rispetto al progetto preliminare presentato dall'amministrazione istante.

Il comma 5, ancora, specifica che il responsabile del procedimento (relativo alla realizzazione dell'opera pubblica), in quest'ultima fattispecie, trasmette il progetto definitivo formulato sulla scorta delle condizioni e degli elementi indicati dalle amministrazioni, e procede, tra il trentesimo e il sessantesimo giorno successivi alla trasmissione, alla convocazione di una conferenza di servizi, questa volta pienamente decisoria, che si concluderà con un provvedimento che terrà luogo di tutti gli assensi comunque denominati. Rimane salva la previsione della legge Merloni (vedi anche art. 9, comma 2 del d.P.R. n. 554/1999) a tenore della quale in caso di appalto-concorso o di concessione di lavori pubblici la conferenza decisoria viene convocata dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base del solo progetto preliminare (19). In tal caso la conferenza non si esprime anche sul progetto definitivo, e tanto evidentemente in considerazione del fatto che per tali procedure la stesura del progetto definitivo compete al concessionario ed all'appaltatore.

Su quale sia il valore degli assensi preventivi espressi in seno alle conferenze di cui ai commi 1, 2 e 3, il legislatore si sbilancia nel comma 4, laddove prevede che il preventivo assenso possa essere revocato solo in base ad elementi sopravvenuti, eventualmente sottolineati da privati partecipanti al procedimento, quindi non in base ad una differente valutazione degli elementi di cui l'amministrazione fosse già in possesso precedentemente. In forza di una interpretazione conforme ai principi generali deve ritenersi che tale limite al ripensamento riguardi soltanto i profili di opportunità dell'assenso e non quello di legittimità. Il legislatore tutela, infatti, l'affidamento eventualmente ingenerato nell'istante circa il felice esito del procedimento, inibendo l'amministrazione che ha errato nella preventiva valutazione di manifestare una volontà diversa. La successiva verifica dell'illegittimità non originariamente riscontrata, non suscettibile di inibizione in ossequio al principio di legalità dell'azione amministrativa, lascia residuare peraltro consistenti profili di responsabilità in relazione all'affidamento superficialmente ingenerato.

Si discute se il diniego manifestato difformemente da quanto espresso in sede di prima conferenza sia viziato da radicale nullità in quanto la volontà dell'amministrazione è già stata espressa e non può essere nuovamente manifestata in assenza di elementi sopravvenuti (salvi profili di illegittimità); ovvero, come appare più probabile, se si tratti di un mero vizio di violazione di legge (o di eccesso di potere per contraddittorietà comportamentale), che richiama il più mite regime della annullabilità.

Colmando una lacuna presente nella legislazione previgente, l'art. 14 bis della legge n. 241/1990, come modificato dall'at. 11 della legge n. 340/2000, fissa le regole relative all'organizzazione ed al funzionamento della conferenza. La norma è riferita genericamente a tutte le ipotesi di conferenza, anche se la disciplina appare ritagliata in particolare sulle problematiche tipiche della conferenza decisoria.

Lo stesso discorso vale per il successivo art. 14 quater, che affronta lo spinoso problema del dissenso espresso in sede di conferenza

6.1. Organizzazione, funzionamento e tempi (commi 1, 2 e 3).

Come accennato, il funzionamento della conferenza decisoria è ritagliato su quello degli organi collegiali.

La convocazione, con l'ordine del giorno, deve pervenire alle amministrazioni con almeno 10 gg. di anticipo; le amministrazioni, entro 5 giorni, hanno la possibilità di chiedere un rinvio in caso di impossibilità, ad una data in ogni caso entro 10 gg. dalla prima (comma 2).

La conferenza delibera a maggioranza le determinazioni relative alla sua organizzazione (comma 1).

L'ambito di tali determinazioni va ovviamente desunto in negativo dagli spazi lasciati liberi dal legislatore.

Una specificazione della previsione di cui al comma 1, in tema di potere di autorganizzazione, è rappresentata dal comma 3, a dire del quale spetta alla conferenza, nella prima riunione o in quella immediatamente successiva alla trasmissione dell'istanza o progetto definitivo per la conferenza di cui all'art. 14-bis, determinare il termine per l'adozione della decisione conclusiva.

In ogni caso, il termine non può essere superiore a novanta giorni, fatta salva la disciplina speciale prevista dal comma 4, qualora sia necessario acquisire la Via (20).

L'inutile decorso del termine comporta l'attivazione dello stesso meccanismo previsto nel caso di dissenso (vedi par. successivo), ossia il radicarsi in capo all'amministrazione procedente del potere di adottare la decisione definitiva sulla base della maggioranza delle posizioni acquisite in sede di conferenza.

Il meccanismo è simile a quello previsto, in caso di mancato rispetto del termine, dal previgente comma 2 bis dell'art. 14, norma la quale, peraltro, prevedeva il potere di assumere da parte dell'amministrazione procedente in via solitaria la determinazione finale, dandone comunicazione, a seconda dei casi, al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente della Regione ed al Sindaco ai fini dell'eventuale sospensione.

Non è peraltro chiaro come nel nuovo meccanismo possa funzionare la regola maggioritaria laddove la conferenza nel tempo previsto non abbia assunto una posizione.

In tal caso l'unica strada percorribile appare quella della decisione solitaria dell'amministrazione competente.

Nei procedimenti in cui è richiesta la Via (valutazione d'impatto ambientale), la conferenza di servizi, benché riunita prima della adozione del provvedimento sulla valutazione di impatto ambientale, attende di conoscere tale determinazione per esprimersi. Nel caso, però, la Valutazione non venga adottata nei termini per l'adozione del provvedimento, l'amministrazione competente si esprime all'interno della conferenza; in tal caso la conferenza si conclude nei trenta giorni successivi al decorso del termine entro cui doveva essere adottata la Via.

Rimane tuttavia ferma la possibilità che la conferenza, a maggioranza dei partecipanti, deliberi la proroga di altri trenta giorni per esigenze istruttorie (21).

Un problema specifico concerne il caso della Valutazione di impatto ambientale negativa adottata entro il termine al di fuori della conferenza (22).

Quanto alla rappresentanza dell'amministrazione coinvolta, i commi 6 e 7 stabiliscono che un unico rappresentante legittimato dall'organo competente esprime la volontà dell'amministrazione in modo vincolante per la stessa su tutte le decisioni che le competono. Dal momento della nomina, pertanto, la volontà dell'amministrazione in ogni fase, anche quella eventuale contenziosa, viene manifestata dal rappresentante debitamente legittimato dall'organo competente, e tanto in omaggio alla generale costruzione secondo la quale la conferenza non introduce elementi di novità rispetto all'organizzazione delle singole amministrazioni.

La norma, in sostanzia, sopendo le dispute sorte in passato, richiede che il rappresentante dell'ente sia dotato preventivamente del potere di vincolare l'ente, potere che presuppone una investitura ad hoc dell'organo competente (ove non coincidente) in relazione allo specifico ordine del giorno (23). Ove l'organo non goda di detta autorizzazione preventiva ovvero in caso di alterazione dell'ordine del giorno, l'ente sarà legittimato ad esprimere il dissenso secondo la procedura di cui al comma 7.

Ai sensi del comma 7, in ogni caso si considera acquisito l'assenso dell'amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso la volontà definitiva dell'amministrazione ove, nel termine di trenta giorni dalla data di ricevimento della determinazione, non sia stata proposta impugnativa o, in alternativa, non sia stato manifestato il motivato dissenso (ovviamente per mezzo dell'organo deputato ad assumere la determinazione di che trattasi).

La norma fa riferimento al caso della mancata partecipazione alla conferenza di servizi da parte del rappresentante, alla partecipazione del rappresentante che non si sia pronunciato o non sia stato munito del potere di rappresentare l'ente ovvero all'ipotesi di deliberazione della conferenza esorbitante rispetto all'ordine del giorno ed alla conseguente investitura rappresentativa.

La previsione espressa della possibilità di impugnare il provvedimento soltanto nel caso di assenso non manifestato (o non validamente manifestato) in seno alla conferenza porta a ritenere che, nel caso di assenso validamente espresso, nonostante eventuali "ripensamenti", l'amministrazione sia vincolata all'assenso dato.

Rimane oltremodo dubbio se, espresso il dissenso fuori conferenza, all'amministrazione sia del tutto inibito l'accesso alla tutela giurisdizionale, ovvero se lo stesso, come appare più logico, possa comunque essere praticato ove il dissenso non produca l'effetto di influenzare la determinazione finale adottata dalla conferenza.

E', infine, censurabile la previsione della formazione del silenzio assenso in caso di mancata impugnazione nel termine di trenta giorni, per effetto di una norma, non sincronizzata con i tempi di reazione processuale, che finisce, all'effetto pratico, per dimezzare il normale termine di decadenza.

In merito, invece, al silenzio assenso collegato alla mancata formulazione del motivato dissenso, la mancata riproposizione dell'inciso di cui all'art. 14 ter, relativo al dissenso nell'ambito della conferenza (secondo cui il dissenso deve essere motivato a pena di inammissibilità) fa nascere il dubbio se il congegno tacito venga a funzionare anche in caso di dissenso privo di un pur stringato bagaglio motivazionale.

L'iter della conferenza segue tendenzialmente una linea snella, come si evince dal comma 8, che limita la richiesta di chiarimenti e documenti ad una sola volta. Se gli stessi non sono forniti l'amministrazione procede all'esame del provvedimento prescindendone.

Anche in questo caso la scelta del legislatore volta ad un'accelerazione procedimentale pare un po' di grana grossa: si sarebbe potuto, infatti, utilizzare degli strumenti più elastici quali quello del silenzio facoltativo o del silenzio devolutivo di cui agli artt. 16 e 17 in materia di pareri e valutazioni.

Il provvedimento conclusivo assorbe tutti gli assensi comunque denominati (di pertinenza delle amministrazioni partecipanti o comunque invitate a partecipare) ed è dichiarativo rispetto alla determinazione adottata dalla conferenza.

Il provvedimento finale appare puramente dichiarativo della decisione assunta in sede di conferenza, dalla quale non ha modo di discostarsi; si deve ricordare che nel corso della conferenza di servizi anche l'amministrazione procedente deve manifestare il suo avviso e non può pertanto modificare le indicazioni emerse, eventualmente a maggioranza, alla luce del meccanismo di cui all'art. 14 quater (vedi par. 7).

La circostanza che il provvedimento finale abbia solo carattere dichiarativo è evincibile dal fatto che la legge riconosce all'amministrazione la possibilità di impugnare direttamente la determinazione conclusiva della conferenza, prima del suo recepimento nel provvedimento finale.

In tema di autotutela, è da escludersi uno jus poenitendi della p.a. emanante dopo la determinazione, perché, intervenuto il consenso di tutti i partecipanti la materia regolata dal provvedimento finale esce dalla sfera di competenza della p.a. procedente, in ragione del fatto che la conferenza è funzionalmente tesa a coagulare le volontà di più pp.aa.

In ordine all'annullamento, invece, se è logico che la p.a. non possa rielaborare una determinazione frutto della volontà di più enti, è più problematico se l'amministrazione possa esercitare il potere di autoannullamento, purché corredi la propria manifestazione di ritiro in un corredo motivazionale ampio e puntuale (24).

Ancor più a monte ci si chiede se l'autotutela possa essere utilizzata oltre che dalla p.a. che emana il provvedimento finale anche dalle altre amministrazioni che hanno manifestato il proprio assenso all'interno della conferenza.

La nuova fisionomia della conferenza sembra inibire ripensamenti unilaterali non suffragati da una complessiva rivisitazione collegiale della originaria posizione.

Il problema più rilevante nello studio dell'istituto della conferenza di servizi decisoria riguarda gli incidenti che possono verificarsi in seno alla conferenza e che possono portare:

a) ad una manifestazione di dissenso da parte di una delle amministrazioni (interno ed esterno alla conferenza);

b) alla mancata partecipazione da parte di un'amministrazione alla conferenza;

c) alla partecipazione con organi privi di potere rappresentativo.

Queste problematiche sono state affrontate e risolte nel tempo dal legislatore sulla scorta di una pluralità di interventi che hanno evidenziato quattro distinte fasi, prima della definitiva soluzione fornita con l'art. 14 quater della legge 241, come riscritto dall'art. 12 della legge n. 340/2000.

L'originaria disciplina della legge 241 era improntata sul principio di unanimità degli assensi alla decisione finale (ove necessari in base alle regole ordinarie al di fuori della conferenza), tanto che la conferenza veniva paralizzata sia nell'eventualità di mancata partecipazione di una p.a. necessaria che nell'ipotesi di dissenso manifestato in seno alla conferenza da una p.a. intervenuta, col consequenziale obbligo di adottare in alternativa le vie ordinarie. Il legislatore si era premurato di adottare un meccanismo di silenzio assenso (comma 3) (unica deroga, nel testo vigente non più riproposta, concerneva l'assenso di quelle p.a. che fossero portatrici di interessi di particolare rilievo, tassativamente indicati dal legislatore) per la p.a., che non interveniva o lo faceva con rappresentante privo della legittimazione a manifestare la volontà dell'ente in sede alla p.a..

In forza di tale fictio juris l'autorità procedente poteva adottare il provvedimento finale, salvo che entro i 20 giorni successivi non intervenisse il motivato dissenso della p.a. inerte. A seguito di ciò, si discuteva in passato se fosse necessario indire una nuova conferenza o si realizzasse una mera sospensione del procedimento.

All'indomani della legge 241 è stato posto all'ordine del giorno il problema di scardinare o temperare il principio dell'unanimità (25), che, inteso in senso rigido, portava di fatto alla paralisi della conferenza con l'attribuzione di un potere di veto a tutte le amministrazioni chiamate ad esprimere il proprio assenso.

La legge n. 537/1993 ha quindi previsto che in caso di dissenso di un'amministrazione intervenuta il provvedimento poteva essere comunque adottato con l'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri, sollecitato all'amministrazione procedente. Detta determinazione faceva allora le veci della deliberazione unanime della conferenza. La dottrina prevalente aveva assunto un atteggiamento estensivo circa la sfera di operatività concessa all'azione dirimente del Presidente del Consiglio, estesa, oltre che al caso, espressamente previsto, di dissenso espresso nella conferenza di servizi, anche, vista la identità di ratio, alle fattispecie di dissenso successivo idoneo a scongiurare la formazione del silenzio assenso.

Ulteriore problema posto dalla 537 riguardava la praticabilità del descritto meccanismo, imperniato sull'intervento sostitutivo centrale, anche nei procedimenti di competenza delle regioni e degli enti locali. A fronte dell'obiezione circa la difficile armonizzabilità dell'esportazione dell'intervento del Presidente del Consiglio nella sfera di competenza regionale, presidiata a livello costituzionale dagli artt. 117 e 118 della Carta Fondamentale (26), si è reputato che la norma andasse analogicamente interpretata nel senso di consentire, a parità di condizioni, l'intervento del Presidente della Regione, della Provincia, del Sindaco. Altra parte della dottrina ha resistito alla suggestione osservando che ad un approccio ermeneutico di tal fatta si oppone il divieto di analogia in tema di norme eccezionali, tale dovendosi reputare una disposizione che, vincendo il principio di unanimità, innesca una modifica dell'ordine naturale di competenze basato sulla centralizzazione del momento decisionale. D'altro canto, anche i sostenitori di detta tesi limitativa non potevano fare a meno di evidenziare la dubbia razionalità di una sperequazione di fattispecie similari in base al dato, neutro sul piano della ratio, dell'appartenenza al centro od alla periferia dell'amministrazione dissenziente o di quella procedente.

Un'ulteriore modificazione del quadro è stata provocata dalla legge n. 127/1997, la quale ha attribuito all'amministrazione procedente il potere di adottare la statuizione finale nonostante il contrario avviso espresso in seno alla conferenza, a patto che detto provvedimento venisse comunicato al Presidente del Consiglio, della Regione, al Sindaco (previa deliberazione dei rispettivi organi consiliari). Trascorsi 30 giorni dalla comunicazione all'organo di vertice senza che questi sospendesse il provvedimento, a seguito della valutazione comparativa delle ragioni espresse dall'amministrazione dissenziente e da quella procedente, la deliberazione si intendeva esecutiva. Il potere di sospensione (27) veniva ad assumere una matrice discrezionale, parametrata alle ragioni del dissenso.

La sospensione provocava sine die un arresto procedimentale che impediva alla p.a. procedente l'emanazione del provvedimento, dando luogo alla necessità di indire una nuova conferenza ovvero di procedere per le vie ordinarie ove si potesse fare a meno dell'assenso (28).

In merito all'ambito applicativo, la norma lasciava impregiudicata la soluzione del problema connesso ai procedimenti delle Province e delle Comunità Montane. Non era chiaro inoltre cosa accadesse, ancora, nel caso di dissenso plurimo, dal momento che il legislatore sembrava aver preso in considerazione solo il dissenso singolo; è prevalsa in dottrina la tesi estensiva motivata sulla ratio acceleratrice dell'istituto. Segnatamente, permaneva un cono d'ombra circa il regime applicabile in caso di dissensi misti espressi sia dall'amministrazione centrale che dall'ente territoriale.

La disciplina ricordata, imperniata sul binomio potere di adottare il provvedimento-potere di veto centrale, era espressamente estesa, diversamente dalla disciplina previgente (vedi par 7.2.), sia al caso di dissenso interno alla conferenza sia all'ipotesi del dissenso postumo, espresso nei venti giorni dalla comunicazione dell'esito al fine di evitare la formazione del silenzio assenso.

Giova, infine, rammentare che il ricordato meccanismo non trovava applicazione nel caso di motivato dissenso espresso da amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute dei cittadini. In detti casi permaneva, infatti, il rimedio di cui alla legge del 1993, necessitante della determinazione del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.

La legge n. 191/1998, in coda all'art. 14, comma 3 bis, si è preoccupata di disciplinare la situazione che consegue al potere di sospensione, prevedendo che: "In caso di sospensione la conferenza può entro 30 giorni pervenire ad una nuova decisione che tenga conto delle osservazioni del Presidente del Consiglio dei ministri. Decorso inutilmente tale termine, la conferenza è sciolta".

Ha destato perplessità da un lato il riferimento al solo potere di sospensione del Presidente del Consiglio; dall'altro, l'indicazione secondo la quale la "nuova" determinazione evidenzia che in detta sede si dovrebbe tener conto delle sole sollecitazioni del Presidente del Consiglio, anche se non si chiarisce se a seguito di detta rideterminazione si profili l'ulteriore necessità, peraltro logica, di aprire la strada ad un'ulteriore comunicazione al Consiglio dei Ministri ai fini di una successiva possibile sospensiva.

Nonostante il silenzio del legislatore, la dottrina ha in modo ragionevole reputato che, in alternativa alla strada della rideterminazione ossequiosa rispetto alle indicazioni del Presidente del Consiglio, l'amministrazione potesse battere le vie della cicatrizzazione dei dissensi per le vie ordinarie o in seno alla conferenza. In tal caso, la ricomposizione dell'unanimità escluderebbe la necessità di sincronizzare il provvedimento terminale con i moniti dell'organo centrale, espressione di un potere d interdizione che nasce per effetto del dissenso e che dovrebbe coerentemente consumarsi al momento della ricomposizione dell'unanimità.

L'evoluzione normativa di cui si è detto, è ora coronata dalla legge n. 340/2000, che propone un più radicale strumento di contrasto dei dissensi maturati in conferenza (per i casi di formazione tacita dell'assenso si rinvia all'art. 14 ter ed al par. 6), sostituendo il farraginoso meccanismo dato dal binomio adozione del provvedimento-potere di sospensione con un più lineare meccanismo che abilita l'amministrazione a recepire la posizione maggioritaria espressa in sede di conferenza. .

Quanto alla tipologia di dissenso recuperabile con il ricordato principio maggioritario, il legislatore chiarisce che deve trattarsi, a pena di inammissibilità, di un dissenso propositivo, ossia corredato dalle condizioni per il suo superamento; inoltre deve essere pertinente all'oggetto della conferenza non potendo fondare su questioni connesse e deve essere congruamente motivato. La specifica sanzione dell'inammissibilità evidenzia con nettezza che detto dissenso si deve considerare tamquam non esset, laddove si presenti in termini puramente ostruzionistici, in quanto non corredato da supporto motivazionale ovvero da apporto costruttivo inteso ad indicare le condizioni idonee a sanare il contrasto.

In tale ultimo caso in definitiva la conferenza potrà decidere senza neanche darsi carico sul piano motivazionale delle ragioni per le quali il dissenso espresso da una o più amministrazioni non è idoneo a scalfire, sul piano della legittimità e dell'opportunità, la tenuta della statuizione conclusiva. Viene a questo punto da chiedersi se l'amministrazione dissenziente, in caso di dissenso sprovvisto dei requisiti ricordati, possa impugnare la determinazione finale, come sembra ragionevole debba essere riconosciuto in favore dell'amministrazione che non abbia visto rispettata la propria dissenting opinion.

La norma chiarisce altresì, in ossequio all'interpretazione maggioritaria di cui si è dato innanzi conto, che il meccanismo di recupero del dissenso opera anche in caso di pluralità dei dissensi.

Quanto alla ipotesi del dissenso espresso al di fuori della conferenza ed a quella relativa al dissenso che precede la conferenza nel ricordato termine di 15 giorni, ipotesi non codificate dalla norma in esame, si deve reputare, per identità di ratio, che in tali casi l'amministrazione procedente non veda definitivamente inibita la possibilità di assumere la determinazione finale ma sia legittimata a convocare una conferenza (la prima in caso di dissenso preventivo; una nuova nell'ipotesi di dissenso successivo) al fine di internalizzare il dissenso in sede di conferenza e renderlo elidibile con il consenso della maggioranza ai sensi del'art. 14 quater della legge n. 241/1990.

Si deve infine ricordare che, ai sensi del combinato disposto dei commi 3 e 4 dell'art. 14 quater della nuova legge n. 241, in caso di dissenso espresso da amministrazione preposta alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico nonché alla tutela ambientale e paesaggistico-territoriale, il potere di decisione finale è attribuito al Consiglio dei Ministri, ove l'amministrazione dissenziente o quella procedente sia un'amministrazione statale ed ai competenti organi collegiali nelle altre ipotesi. Rispetto al passato, va segnalato, per un verso, che la competenza è affidata all'organo collegiale; per altro verso che sono considerate, ai fini della attribuzione all'organo periferico della competenza, anche le fattispecie, prima pretermesse ex art. 14,. comma 4 bis, relative a dissensi espressi da amministrazioni non statali nell'ambito di procedimenti non gestiti da amministrazioni statali, prima non regolamentate dall'art. 14, comma 4 bis, della legge n. 241/1990. La competenza governativa si radica, invece, sia nel caso di procedimento gestito da amministrazione statale sia nel caso di procedimento periferico nel quale sia intervenuto un dissenso centrale.

Non va sottaciuto che la valenza lato sensu politica, che assume la decisione collegiale (statale o periferica) di disattendere il responso dell'organo espressosi in senso negativo, in base ai principi di cui al D.Lgs n. 29/1993, giustifica una significativa deroga al riparto di competenze tra organo di governo e ceto dirigente, che si concretizza nell'attribuzione al primo di una competenza relativa ad una determinazione puntuale esulante dalla sfera di indirizzo e di programmazione.

Roma, marzo 2001

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(1) Cfr. Corte Cost., 19/03/1996, n. 79, in Foro it., 1996, I, col. 1939, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una legge regionale lombarda nella parte in cui essa prevedeva che l'esame di progetti di nuove discariche pubbliche fosse attribuita ad un "gruppo di valutazione", organismo interno all'amministrazione, composto da funzionari regionali, con l'intervento non necessario e solo eventuale degli enti locali interessati, in violazione dell'art. 3 bis della L. n. 441/1987, secondo il quale i comuni devono partecipare all'approvazione del relativo progetto.

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